Facultades de comprobación de la autoridad fiscal.

Facultades de comprobación de la autoridad fiscal

Autores:

Mario Rizo y Valeria Ascencio

Salles Sainz Grant Thornton

Si quieres entender a profundidad las reglas que facultan al fisco de nuestro país a ejercer su autoridad sobre los contribuyentes, este es el momento.

En nuestro país, la facultad de la autoridad fiscal para fiscalizar a los contribuyentes, encuentra su origen mismo en la obligación constitucional de todos los ciudadanos de contribuir al gasto público; obligación que se encuentra contemplada en el artículo 31 fracción IV de nuestra Carta Magna.

De manera que si el ciudadano se encuentra obligado por mandato constitucional a contribuir al gasto público, entonces tal obligación por consecuencia, puede ser materia de verificación por parte de la autoridad fiscal quien se encarga de percibir las contribuciones respectivas.

Ahora bien, de manera específica, la facultad por parte de la autoridad fiscal para verificar el cumplimiento de la obligación fiscal constitucional de los ciudadanos o contribuyentes, se encuentra contemplada por el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación.

Es en este numeral en donde el legislador plasma la facultad de la autoridad fiscal para verificar el cumplimiento de obligaciones de los contribuyentes, sin embargo, la fiscalización no únicamente se encuentra dirigida a los contribuyentes, sino que la autoridad fiscal cuenta con plenas facultades para verificar no únicamente a los contribuyentes, sino a los responsables solidarios, o incluso a los terceros relacionados con dichos contribuyentes.

Entre las facultades con que cuenta la autoridad fiscal para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes, sus responsables solidarios y terceros relacionados, se encuentran aquéllas que son enumeradas en el propio artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, que son:

a) Rectificar los errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o avisos, para lo cual las autoridades fiscales podrán requerir al contribuyente la presentación de la documentación que proceda, para la rectificación del error u omisión de que se trate.

b) Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, para que exhiban en su domicilio, establecimientos o en las oficinas de las propias autoridades, a efecto de llevar a cabo su revisión, la contabilidad, así como que proporcionen los datos, otros documentos o informes que se les requieran.

c) Practicar visitas a los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y mercancías.

d) Revisar los dictámenes formulados por contadores públicos sobre los estados financieros de los contribuyentes y sobre las operaciones de enajenación de acciones que realicen, así como la declaratoria por solicitudes de devolución de saldos a favor de impuesto al valor agregado y cualquier otro dictamen que tenga repercusión para efectos fiscales formulado por contador público y su relación con el cumplimiento de disposiciones fiscales.

e) Practicar visitas domiciliarias a los contribuyentes, a fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en materia de la expedición de comprobantes fiscales y de la presentación de solicitudes o avisos en materia del Registro Federal de Contribuyentes; el cumplimiento de obligaciones en materia aduanera derivadas de autorizaciones o concesiones o de cualquier padrón o registro establecidos en las disposiciones relativas a dicha materia; verificar que la operación de los sistemas y registros electrónicos, que estén obligados a llevar los contribuyentes, se realice conforme lo establecen las disposiciones fiscales; así como para solicitar la exhibición de la documentación o los comprobantes que amparen la legal propiedad, posesión, estancia, tenencia o importación de las mercancías, y verificar que los envases o recipientes que contengan bebidas alcohólicas cuenten con el marbete o precinto correspondiente o, en su caso, que los envases que contenían dichas bebidas hayan sido destruidos, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 49 de este Código. Las autoridades fiscales podrán solicitar a los contribuyentes la información necesaria para su inscripción y actualización de sus datos en el citado registro e inscribir a quienes de conformidad con las disposiciones fiscales deban estarlo y no cumplan con este requisito.

f) Practicar u ordenar se practique avalúo o verificación física de toda clase de bienes, incluso durante su transporte.

g) Recabar de los funcionarios y empleados públicos y de los fedatarios, los informes y datos que posean con motivo de sus funciones.

h) Allegarse las pruebas necesarias para formular la denuncia, querella o declaratoria al ministerio público para que ejercite la acción penal por la posible comisión de delitos fiscales. Las actuaciones que practiquen las autoridades fiscales tendrán el mismo valor probatorio que la Ley relativa concede a las actas de la policía judicial; y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de los abogados hacendarios que designe, será coadyuvante del ministerio público federal, en los términos del Código Federal de Procedimientos Penales.

REGULACIÓN DE LA ACTUACIÓN DE LA AUTORIDAD FISCAL TRATÁNOSE DE FACULTADES DE COMPROBACIÓN

Como hemos visto, la autoridad fiscal cuenta con plenas facultades para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, y dicha facultad surge por la obligación misma de los ciudadanos como contribuyentes del gasto público, además, que tal facultad se encuentra contemplada en el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación.

Ahora, si bien la autoridad fiscal cuenta con dicha facultad de comprobación, esta actuación y facultad se encuentra regulada por diversas disposiciones legales, pues, así como la conducta del contribuyente se encuentra regulada, así mismo, existe regulación para la actuación de la autoridad fiscal, tratándose específicamente para el ejercicio de sus facultades de comprobación.

Y esto es así, pues la autoridad fiscal en su actuación debe seguir una serie de requisitos a fin de que se considere apegada a derecho.

La regulación principal para considerar que la actuación de la autoridad fiscal se encuentra ajustada a derecho, se encuentra contemplada a nivel constitucional, específicamente en el primer párrafo del artículo 16 que a la letra indica:

“Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…)”.

En tal artículo, el legislador establece claramente la regulación para la actuación de cualquier autoridad, ya sea en cualquier ámbito del derecho, como lo es en este caso, en el derecho fiscal con la autoridad fiscal, en donde señala el cumplimiento obligatorio de dos requisitos esenciales como son:

El mandamiento escrito
Que la autoridad que emita el mandamiento, sea una autoridad competente

De manera que no basta con que la autoridad fiscal emita una orden o requerimiento (mandamiento escrito) escrito, sino que además, por disposición constitucional tal comunicación deberá ser emitida por aquélla autoridad que cuente con competencia para emitir tal acto.

Entendiendo como competencia aquél ámbito dentro del cual la autoridad puede actuar y que la doctrina ha considerado, entre otros, los siguientes:

-Ámbito temporal (competencia temporal).Consiste en que la autoridad cuente con facultades dentro de un espacio de tiempo determinado y que tal facultad se encuentre vigente en el momento de actuación por parte de la autoridad fiscal. Como puede ser la competencia temporal de los visitadores o personal adscrito a las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria, por lo que refiere a la vigencia de sus nombramientos.

– Ámbito territorial (competencia territorial). Consiste en que la autoridad fiscal se encuentre facultada a través de alguna disposición legal para actuar en un espacio territorial determinado. Como puede ser, que la autoridad verifique a un contribuyente que se encuentre dentro de su ámbito de adscripción territorial.

– Ámbito material (competencia material). Consiste en que la autoridad fiscal se encuentre facultada a realizar una actuación específica y que tal actuación corresponda específicamente a la materia para la cual está facultada. Como ocurre con las diversas unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria, pues cada una de las áreas está facultada para actuar sobre una materia determinada, existiendo divisiones tales como las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal, Recaudación, Jurídica, Servicios al Contribuyente, etc.; pues cada administración cuenta con facultades materiales distintas que sólo pueden realizarse y verificarse en una unidad específica.

– Competencia por razón de grado. Consiste en aquélla facultad de las autoridades fiscales para actuar de acuerdo al grado y cargo del personal que se encuentra adscrito a alguna unidad administrativa en específico; pues de acuerdo al puesto de cada servidor público de una unidad administrativa específica, será el tipo de facultades que pueden realizar. Como puede ser la firma de una orden de visita domiciliaria por un subadministrador en sustitución del Administrador.

Ahora bien, una vez que se han analizado los dos requisitos esenciales y constitucionales que debe reunir la autoridad fiscal en un proceso de fiscalización como son contar con un mandamiento escrito emitido por autoridad competente, los siguientes requisitos consisten en aquéllos que indica el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación, pues dicho numeral refiere:

“Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los siguientes requisitos:

I. Constar por escrito en documento impreso o digital.

Tratándose de actos administrativos que consten en documentos digitales y deban ser notificados personalmente, deberán transmitirse codificados a los destinatarios.

II. Señalar la autoridad que lo emite.

III. Señalar lugar y fecha de emisión.

IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate.

V. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación. En el caso de resoluciones administrativas que consten en documentos digitales, deberán contener la firma electrónica avanzada del funcionario competente, la que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa. (…)”.

De modo, que además de los requisitos constitucionales todo acto de autoridad, especialmente aquellos actos de autoridad que formen parte del acto de fiscalización deben reunir sin excepción, todos los requisitos que indica el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación.

Por tanto, los requisitos generales que debe cumplir la autoridad fiscal se encuentran contemplados en los artículos 16 Constitucional y 38 del Código Fiscal de la Federación, pues de lo contrario cualquier omisión a dichos requisitos en los documentos que formen parte del acto de fiscalización y que sean emitidos por la autoridad, será considerado ilegal.

También existen requisitos y lineamientos especiales para cada tipo de facultad de la autoridad fiscal, pues como hemos visto en el apartado anterior, la autoridad fiscal si bien puede verificar a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados de los propios contribuyentes, en el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, se especifica la manera en que pueden revisar a dichos contribuyentes, tales como los requerimientos de errores aritméticos (fracción I), revisión de contabilidad y requerimiento de datos (fracción II), visitas domiciliarias (fracción III), revisiones de dictamen de contador público (fracción IV), así como visitas domiciliarias en materia de comprobantes fiscales (fracción V); siendo que por cada una de las facultades antes señaladas, la autoridad fiscal debe cumplir con los requisitos que hemos visto con anterioridad (artículos 16 Constitucional y 38 del Código Fiscal de la Federación) y además, con requisitos propios por cada una de las facultades de comprobación a que refiere el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación.

Entre las facultades de comprobación más utilizadas por parte de la autoridad fiscal para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales se encuentran las visitas domiciliarias, revisión de gabinete y revisiones de dictámenes.

Más cuando por cada una de estas facultades, la autoridad debe atender y cumplir con requisitos específicos para cada tipo de verificación antes mencionada, tal y como se expone a continuación.

VISITAS DOMICILIARIAS

Tratándose de las visitas domiciliarias, la autoridad debe ceñir su actuación de forma especial a lo que disponen los artículos 43, 44, 46 y 46-A del Código Fiscal de la Federación; siendo en dichos artículos en donde el legislador estableció requisitos específicos para la actuación de la autoridad tratándose de las visitas domiciliarias.

Es importante que la autoridad fiscal cumpla con todos y cada uno de los requisitos que contemplan los artículos antes mencionados, tales como cumplir con los requisitos formales que debe contener la orden de visita, ceñirse al lugar o lugares específicos y señalados en la orden para realizar la visita; si no se encuentra al visitado, el visitador deberá dejar citatorio, cumplir con la obligación de que los visitadores se identifiquen ante el visitado, indicar al visitado la posibilidad de señalar testigos, levantar y entregar acta parcial de inicio, a la entrega de la orden de visita e inicio de la visita, levantar y entregar actas parciales o complementarias, siempre que sean necesarias; levantar y entregar forzosamente una última acta parcial en donde se den a conocer al contribuyente los hechos u omisiones verificados en la visita y otorgar al contribuyente el plazo mínimo de 20 días para realizar manifestaciones; levantar y entregar forzosamente el acta final en donde se den a conocer de manera definitiva los hechos u omisiones observados durante la visita, haciendo constar el cierre de la misma; que cada una de las actas levantadas durante el procedimiento se encuentren debidamente circunstanciadas (modo, tiempo y lugar) de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 137 del Código Fiscal de la Federación; que la visita domiciliaria concluya en un plazo máximo de 12 meses, contados a partir de que se hizo la entrega de la orden de visita y por tanto se levantó el acta parcial de inicio, hasta la fecha de levantamiento y entrega del acta final.

Por tanto, en caso de incumplimiento por parte de la autoridad fiscal de cualquiera de los requisitos señalados con anterioridad, se podrá considerar como ilegal dicha actuación.

REVISIONES DE GABINETE

Las revisiones de gabinete encuentran su regulación especial en el artículo 48 del Código Fiscal de la Federación, siendo éste numeral en donde se establece que la autoridad debe cumplir, entre otros, con las siguientes formalidades:

– La solicitud o requerimiento de información deberá ser notificado al contribuyente

– en la solicitud o requerimiento de información se deberá indicar el lugar o plazo con que cuenta el contribuyente para atender el requerimiento

– señalar de manera específica los informes, libros o documentos que son requeridos por la autoridad

– dar a conocer al contribuyente el oficio de observaciones, mismo que deberá encontrarse debidamente circunstanciado, a través del cual, la autoridad fiscal deberá otorgar un plazo de 20 días al contribuyente a fin de realizar las manifestaciones que considere conveniente para desvirtuar las observaciones

– de acuerdo a lo que dispone el artículo 46-A primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, la revisión de gabinete deberá concluir a más tardar en 12 meses contados a partir de que le es notificado el primer requerimiento de información al contribuyente hasta la notificación del oficio de observaciones.

REVISIÓN DE DICTAMEN

La revisión del dictamen se encuentra prevista en el artículo 52-A del Código Fiscal de la Federación, y esta revisión se encuentra dirigida de manera especial a los contadores públicos dictaminadores, no así de manera directa a los contribuyentes, pues si bien en esta verificación la autoridad cuenta con facultades para analizar el dictamen de estados financieros de un contribuyente, esta revisión no se considera como revisión directa hacia el propio contribuyente, en incluso no se considera como un acto de fiscalización hacia el contribuyente, sino que las facultades de comprobación se entenderán que serán directas e iniciarán con el contribuyente, hasta que de manera secuencial, inicien directamente una visita domiciliaria o una revisión de gabinete.

Lo anterior fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la tesis[1] que se cita a continuación:

DICTAMEN DE ESTADOS FINANCIEROS. CONSTITUYE UNA OBLIGACIÓN DE CARÁCTER FISCAL, PERO NO IMPLICA EL EJERCICIO DE ALGÚN ACTO DE FISCALIZACIÓN POR PARTE DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Conforme a los artículos 32-A, 52 y 52-A del Código Fiscal de la Federación, existe obligación respecto de ciertos contribuyentes de dictaminar sus estados financieros por contador público autorizado, pero dicha obligación no implica el ejercicio de algún acto de fiscalización, entendido como aquel a través del cual la autoridad administrativa determina si los contribuyentes cumplen o no con las disposiciones fiscales, pues aunque en términos del indicado artículo 52 se presumen ciertos, salvo prueba en contrario, los hechos afirmados en los dictámenes, cuando entre otros requisitos el contador emita conjuntamente con aquéllos un informe sobre la revisión de la situación fiscal del contribuyente bajo protesta de decir verdad, al hacerlo sólo da cumplimiento a una obligación, en la forma y términos exigidos por el artículo 32-A del referido ordenamiento fiscal, de manera que el dictamen únicamente constituye una opinión técnica de dicho profesional que no obliga a la autoridad, y será en caso de que ésta lo revise cuando haga uso de la facultad de comprobación que le otorga el artículo 42 de dicho Código, momento en el cual puede requerir al contribuyente la información y documentos que considere pertinentes para cerciorarse del cumplimiento de las obligaciones fiscales.

Sin embargo, de lo anterior no debe entenderse que la autoridad fiscal en la revisión del dictamen no se encuentre sujeta a una regulación específica para su actuación, ni que dicha actuación al ser ilegal, no pueda ser controvertida en un momento específico; pues de acuerdo al artículo 52-A del Código Fiscal de la Federación, se encuentra regulada la actuación de la autoridad fiscal en este procedió previo a las facultades de comprobación de la autoridad fiscal, y que deberá ser seguido de manera íntegra por la autoridad, a fin de considerar también su actuación dentro de éste procedimiento como legal.

Más aún cuando una vez concluida la revisión secuencial (revisión de dictamen y visita domiciliaria o revisión de gabinete), será el momento en donde podrán hacerse valer cualquier violación cometida por la autoridad fiscal dentro del procedimiento de revisión de dictamen, tal y como se desprenden de los rubros de los criterios que se citan a continuación:

FACULTADES DE COMPROBACIÓN. SI LA AUTORIDAD FISCAL INCURRE EN DESACATO A LO ORDENADO POR EL ARTÍCULO 55 DEL REGLAMENTO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, COMO ACTO PREVIO AL INICIO DE AQUÉLLAS, PROCEDE DECRETAR LA NULIDAD LISA Y LLANA.[2]

TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, CUANDO EL, ESTIME QUE LA AUTORIDAD DEMANDADA VIOLÓ EN PERJUICIO DEL CONTRIBUYENTE EL ARTÍCULO 55, FRACCIÓN I, DEL REGLAMENTO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL HABER REQUERIDO PRIMERO A ÉSTE Y POSTERIORMENTE AL CONTADOR PÚBLICO QUE FORMULÓ EL DICTAMEN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS, DEBE DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y NO PARA EFECTOS.[3]

Por tanto, como ha quedado mencionado al inicio del presente apartado, la revisión de dictamen únicamente abarca la verificación de los estados financieros elaborados por un contador público certificado, siendo que la regulación de la actuación de la autoridad fiscal, se encuentra prevista en el artículo 52-A del Código en comento, entre los lineamientos que señala tal numeral, se encuentran:

– Requerir al contador público cualquier información sobre los estados financieros, la exhibición de papeles de trabajo, o aquella la información que se considere conveniente,

– la revisión deberá abarcar un plazo máximo de 12 meses a partir de cuando se solicite por primera vez información o documentación al contador público dictaminador.

– si la información que fue proporcionada por el contador público dictaminador fuera insuficiente para conocer la situación fiscal del contribuyente, la autoridad fiscal podrá iniciar sus facultades de comprobación directas a través de la visita domiciliaria o revisión de gabinete.

En este tipo de verificaciones, es importante analizar la actuación de la autoridad y la sujeción de la misma a las regulaciones específicas que marca el artículo 52-A del Código Fiscal de la Federación, máxime por lo que respecta a la cita que realiza la autoridad fiscal al contador público para la entrega de los documentos e informes requeridos, en donde inclusive realiza un levantamiento de un acta en donde se hacen constar todos los papeles entregado por el contador, así como inclusive se realizan preguntas al mismo.

Sin embargo, tal situación no se encuentra contemplada como una facultad de la autoridad fiscal para efectos de este tipo de revisión, pues no lo dispone así el artículo 52-A del Código Fiscal de la Federación.

Así mismo, es importante considerar que la autoridad fiscal debe ceñirse de manera estricta al orden de requerimientos de información que el legislador dispuso en la fracción I, incisos a), b) y c) del artículo en análisis, pues dicho orden debe ser estricto.

Mientras que también debe ser cumplido por la autoridad fiscal estrictamente el plazo para concluir ésta revisión, en atención con el plazo dentro del cual si lo considera necesario, pueda realizar una revisión directa al contribuyente, pues éste cumplimiento de plazos es de suma importancia, de igual manera, para considerar legal la actuación de la autoridad al realizar una revisión secuencial.

Así mismo, en caso de que la autoridad fiscal considere que deba iniciar una revisión directa al contribuyente, es importante que en cumplimiento específico con los artículos 16 Constitucional y 38 fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, en relación con el artículo 52-A fracción II del mismo Código, señale las causas y motivos por los cuales consideró que la información requerida al contador público dictaminador no fue suficiente, pues si bien la facultad de iniciar la revisión directa al contribuyente se deja al arbitrio de la autoridad fiscal, la autoridad a fin de cumplir con los requisitos de debida fundamentación y motivación, así como atender el principio de seguridad jurídica de los gobernados, deberá expresar de manera detallada los motivos por los cuales considera que la información proporcionada por el contador público dictaminador no fue suficiente, a fin de que la revisión secuencial pueda considerarse legal.

De igual manera, es importante tener en consideración que si la autoridad fiscal realiza una verificación de dictamen conforme al artículo 52-A del Código Fiscal de la Federación y la concluye sin que realice la revisión secuencial (revisión directa con el contribuyente), la autoridad posterior a dicha revisión, ya no podrá volver a revisar el mismo dictamen por los mismos hechos verificados la primera ocasión, sino que forzosamente la segunda verificación tendrá que versar sobre hechos diferentes.

OBLIGACIONES DE LOS CONTRIBUYENTES VERIFICADOS

Así como la autoridad fiscal cuenta con regulación específica en su actuación mientras despliega sus facultades de comprobación, así mismo el contribuyente cuenta con diversas obligaciones a fin que de la autoridad pueda llevar a cabo de manera adecuada su revisión, entre las cuales se encuentran:

Tratándose de visitas domiciliarias:

a) permitir a los visitadores el acceso al lugar o lugares designados en la orden de visita de visita

b) mantener a disposición de la autoridad fiscal la contabilidad y demás papeles de trabajo que acrediten el cumplimiento de las disposiciones fiscales, para que incluso los visitadores puedan obtener copia de los mismos

c) permitir la verificación de bienes y mercancías, así como de los documentos, discos, cintas, o cualquier otro medio procesable de almacenamiento de datos que tenga el contribuyente en los lugares visitados

d) así como, poner a disposición de la autoridad fiscal equipo de computo y operadores, cuando el contribuyente lleve su contabilidad o parte de ella en sistema de registro electrónico.

Tratándose de revisiones de gabinete y revisiones de dictamen:

a) Aportar la documentación e información que sea requerida por la autoridad fiscal y que sea aquélla con la que cuente el contribuyente o en su caso, que sea documentación que se encuentre obligado a llevar.

CONCLUSIÓN:

Es importante conocer cuáles son las obligaciones de la autoridad fiscal dentro de los procesos de fiscalización que marca la ley, para que en caso de existir alguna irregular por parte de la autoridad fiscal estar en facultad de identificarla y poder hacer valer su ilegalidad en el momento procesal oportuno.

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[1] Tesis Aislada número I.9o.A.20 A , visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, Marzo de 2002, página 1344, pronunciada por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

[2] Tesis no. I.9o.A.20 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, Marzo de 2002, página 1344, pronunciada por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

[3] Tesis de jurisprudencia no. I.3o.A. J/42, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo 67, Julio de 1993, pronunciada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

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Facultades de comprobación de la autoridad fiscal.