La doble tributación en México
La doble tributación en México
Autor:
Dr. Alejandro Covarrubias Rivera *
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La concurrencia tributaria entre la federación, estados y municipios, sobre las mismas fuentes, actos u objetos gravables, conduce a lo que conocemos como una doble tributación en perjuicio de los contribuyentes.
Arrioja Vizcaino menciona que las causas de fondo de la doble tributación se deben a dos factores que se presentan en:
- 1. La ausencia de un sistema constitucional definido que delimite con precisión los campos de acción fiscal de la federación, de los estados y municipios.
- 2. El abuso, principalmente del legislador federal ordinario, de determinadas fuentes de ingresos altamente redituables que son gravadas en repetidas ocasiones por el mismo sujeto o por varios sujetos.
El artículo 73 constitucional en su fracción XXIX, establece una serie de fuentes de riqueza que solo pueden ser gravadas por la federación y que, por ende, están vedadas para los estados y municipios. Sin embargo, con base a la fracción VII del artículo referido, la federación puede decretar otras contribuciones sobre fuentes distintas a las mencionadas en la fracción XXIX, por lo que, al no estar prohibidas a los fiscos estatales y municipales, se convierten en campo propicio para la doble tributación.
El problema de la doble tributación se ha querido resolver por medio de la Ley de Coordinación Fiscal, la cual tiende a la creación de impuestos federales únicos, con participación a los estados y municipios.
Flores Zavala señala que la doble imposición se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos o más impuestos, ya los establezca una misma entidad, o bien concurran en esa fuente dos o más entidades diversas. Al respecto, se pueden presentar cuatro aspectos:
- 1. Cuando una misma entidad impositiva (federación, estados o municipios) establece dos o más gravámenes sobre una misma fuente de impuesto.
- 2. Cuando concurren en una misma fuente dos estados soberanos.
- 3. Cuando la federación y los estados que la integran gravan la misma fuente en dichos estados.
- 4. Cuando concurren en el gravamen los estados miembros de la federación y los municipios que la integran.
En la doctrina del Derecho Fiscal se ha tratado de distinguir lo que debe entenderse por fuente y objeto de los tributos como sigue:
- 1. La fuente: es la actividad económica considerada en sus diversas etapas o facetas que la componen, susceptible de ser gravadas en lo general o por facetas (producción, distribución, comercialización y consumo).
- 2. El objeto: constituye el ingreso, rendimiento o utilidad específicamente gravados por el legislador, provenientes de una actividad económica o de cualquiera de sus facetas.
En conclusión, la doble tributación tiene que hacer referencia al ingreso forzosamente, a la utilidad o al rendimiento gravables, debido a que los mismos, al ser objeto de dos o más impactos tributarios, disminuyen en tal forma el ingreso bruto que dejan al contribuyente una percepción neta escasa o nula, lo cual le da pie para sostener que se le está obligando a contribuir de manera exorbitante, más allá de su verdadera capacidad económica.
Margain Manautou afirma que cuando la misma entidad establece más de un impuesto sobre el mismo objeto, es frecuente oír que hay una doble imposición inconstitucional. Se usa el termino objeto y no fuente, porque se considera que la fuente puede estar gravada por tres impuestos de la misma entidad sin que se puedan considerar inconstitucional. Por ejemplo la energía eléctrica, que está gravada por la producción, el consumo y la utilidad, no manifiesta doble tributación, ni es inconstitucional, porque sólo hay un tributo para cada una de las fases de este proceso.
La concurrencia de facultades tributarias es un problema que no ha sido posible resolver, al no estar delimitados los campos exclusivos de imposición en las distintas esferas de gobierno, lo que ha conducido al espinoso asunto de la doble tributación. Si bien las entidades se han preocupado en hacer leyes que cumplan los principios constitucionales de proporcionalidad y equidad, también es cierto que la diversidad de cargas sobre un mismo ingreso, utilidad o riqueza, conducen a un abuso tributario.
En la exposición de motivos de la Ley Federal de Coordinación Fiscal, expedida el 22 de noviembre de 1978 y entrada en vigor desde el 1 de enero de 1980, se expresó lo siguiente:
“la circunstancia de que los textos constitucionales no delimitan campos impositivos federales, estatales o municipales, determina que tanto el Congreso de la Unión, como las Legislaturas de los Estados, puedan establecer contribuciones sobre la mismas fuentes; cuando ello ocurre se da lugar a la doble o múltiple tributación interior, consecuencia de la concurrencia o coincidencia en el ejercicio de facultades impositivas de la federación y los estados…Debe reconocerse que la concurrencia impositiva está permitida en la Constitución e implicada en la fracción IV del artículo 31 de su texto, pero de ello no puede derivarse la conclusión de que el constituyente hubiera querido que cada fuente fuera gravada con impuestos federales, estatales y municipales. La convicción correcta no puede ser otra que en la que el constituyente no juzgó necesario y conveniente separar las fuentes tributarias exclusivas de la federación, estados o municipios”.
Maragin Manautou sostiene que las raíces del actual Sistema de Coordinación Fiscal se encuentran en la doctrina, legislación y jurisprudencia argentina, ya que en ese país surgió la tesis de que para un solo territorio debe existir un solo impuesto, y de que, para este efecto, el único ente que debe crear impuestos es la federación, y ésta otorgar participaciones a los estados y municipios.
Arrijoa Vizcaino define al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como la participación proporcional que, por disposición de la Constitución y de la ley, se otorga a las entidades federativas en el rendimiento de un tributo federal, en cuya recaudación y administración han intervenido por autorización expresa de la SHCP.
La coordinación tributaria deriva de un tratamiento constitucional y legal. Es así que el párrafo final de la fracción XXIX-A del artículo 73 constitucional establece:
“Las Entidades Federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios en sus ingresos por concepto el impuesto sobre energía eléctrica…”
Los Convenios de Coordinación Fiscal deben ser autorizados previamente por la Legislatura del Estado, debiendo publicarse tanto en el Diario Oficial de la Federación, como en la Gaceta del Gobierno Local, y los conflictos que surjan entre federación, estados o municipios, serán resueltos por el Poder Judicial Federal de conformidad con el artículo 105 de la Constitución y la ley en cuestión.
El Sistema Estatal de Coordinación Fiscal tiene por objeto regular las actividades fiscales estatales y municipales, establecer las bases de cálculo para la distribución de participaciones de tributos y otros ingresos federales y locales, distribuir dichas participaciones entre los municipios, fijar reglas de colaboración administrativas y constituir los organismos en materia de coordinación fiscal de ambas esferas de gobierno.
Dichas reglas están definidas en la Ley de Coordinación Fiscal de cada una de las entidades federativas, expedidas por sus legislaturas locales, en congruencia con los objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que pretende sobre todo fortalecer la economía regional y en particular de la de los municipios del país.
El artículo 115 fracción IV constitucional dispone que los municipios podrán celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones que se contienen en dicho precepto, lo que quiere decir que en ese dispositivo se contempla la base de la colaboración administrativo fiscal y de los convenios conducentes entre Gobierno del Estado y Municipios.
Dado el complicado problema de distribución de poderes tributarios entre la federación y las entidades federativas, a partir de 1944 la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció cinco casos sobre ese particular, lo que se expresó de la siguiente forma:
“La Constitución General no opta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la federación y de los estados en la mayoría de fuentes de ingresos (artículo 73, fracciones VII, y 124); b) Limitaciones a la facultad impositiva de los estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la federación (artículo 73, fracciones X y XXXIX); c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados (artículo 117, fracciones IV, V, VI y VII, y 118).”
Tesis de Jurisprudencia Número 11, Apéndice al Semanario Judicial de la Federación Primera parte, Pleno, año de 1965. Página 42.
Tal jurisprudencia ha sido reiterada en varias ocasiones por nuestro más alto tribunal jurisdiccional, lo cual nos permite corroborar que la federación no tiene limitaciones constitucionales para el ejercicio de su potestad tributaria, y que dicha “puerta abierta” en forma desmedida tiene su respaldo en la fracción VII del artículo 73 de la Constitución.
En conclusión, la doble tributación está permitida en México, siempre y cuando la concurrencia de las contribuciones no sea en áreas específicamente restringidas a la federación o entidades federativas, por lo que no podemos cerrar los ojos a los cambios que durante el próximo sexenio se establecerán para fortalecer las finanzas públicas tanto de las entidades federativas como de los municipios, mediante el otorgamiento de facultades para imponer contribuciones y modificando, obviamente, la Ley de Coordinación Fiscal, y otros ordenamientos, como la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Image: FreeDigitalPhotos.net
*Dr. Alejandro Covarrubias Rivera
Socio de Intelegis Monterrey
Dr. en Ciencias de lo Fiscal
Contador Público
Maestría en Contaduría Pública
Perito del TFJFA
Fuente cortesía:
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